إعداد أ.د. أحمد علي عويدي العبادي

الرؤية الملكية في الانتخاب ودور مجلس النواب

دور مجلس النواب ومسؤولياته

كنت قد تناولت في الجزء الثامن من هذه الدراسة بعض أوجه الرؤية الملكية في دور مجلس النواب ومسؤولياته من حيث أن مجلس النواب ركن أساسي في نظام الحكم النيابي الملكي الوراثي وأن يكون دور أعضاء مجلس النواب متوازناً وعدم التأخير في إنجاز التشريعات ومسؤولية مجلس النواب في الإصلاح الديمقراطي ومسؤولية مجلس النواب في الحوار الوطني وجلالة الملك يوجه مجلس النواب بتطوير مدونة سلوك ملزمة، وفي هذه الجزء ابين رؤية جلالة الملك في تعزيز الدور التشريعي والرقابي لمجلس الأمة ودور مجالس المحافظات في التقليل من عبء الخدمات الذي يقوم به أعضاء مجلس النواب وتأسيس مركز للدراسات والبحوث التشريعية لدعم عمل النواب واللجان النيابية المتخصصة وكذلك أهمية المساءلة وتطوير النظام الداخلي لمجلس النواب وذلك على النحو الأتي:

سابعاً: تعزيز الدور التشريعي والرقابي لمجلس الأمة

يؤكد جلالة الملك على الدور الرئيسي لمجلس النواب في التشريع والرقابة حيث يقول جلالته في خطاب العرش السامي في افتتاح الدورة غير العادية لمجلس الأمة السابع عشر بتاريخ 10 شباط / فبراير 2013: "منذ أكثر من عام، تُرجمت على أرض الواقع، مجموعة من الإصلاحات التي تعزز النهج الديموقراطي، وتمكن الشعب من خلال ممثليه، من ترسيخ دوره الفاعل في صناعة القرار والرقابة والمساءلة، وتعزز دور مجلس النواب، كركن أساسي في نظام الحكم النيابي الملكي الوراثي، المستند للدستور."

ويقول جلالته في الورقة النقاشية الثالثة" أدوار تنتظرنا لنجاح ديمقراطيتنا المتجددة " بتاريخ 2 أذار / مارس 2013: " يتمثل دور مجلس النواب الأساسي في تشريع قوانين ذات أولوية، يصب تنفيذها في خدمة مصالح وطنية عليا، وممارسة دوره في الرقابة على الحكومة ومساءلتها على ما تتخذه من قرارات". 

ويقول جلالته في الورقة النقاشية الثالثة" أدوار تنتظرنا لنجاح ديمقراطيتنا المتجددة " بتاريخ 2 أذار / مارس 2013: " يتمثل دور مجلس النواب الأساسي في تشريع قوانين ذات أولوية، يصب تنفيذها في خدمة مصالح وطنية عليا، وممارسة دوره في الرقابة على الحكومة ومساءلتها على ما تتخذه من قرارات. وبدوره، يخضع مجلس النواب لمساءلة المواطنين الذين انتخبوا أعضاءه، وهذا هو جوهر المسؤوليات التي على كل نائب النهوض بها."

ويقول جلالته في الورقة النقاشية الخامسة: تعميق التحول الديمقراطي: الأهداف، والمنجزات، والأعراف السياسية بتاريخ 13 تشرين الأول/أكتوبر 2014: " الآلية التشاورية لتكليف رئيس الوزراء، وذلك في ظل استمرار تطور ممارسات ديمقراطيتنا البرلمانية. بالإضافة إلى آلية إعداد رئيس الوزراء المكلف والحكومة المكلفة لبرنامج عملهم لمدة أربع سنوات، والذي يعتبر أحد أسس منح مجلس النواب الثقة للحكومة:"

من بين المجالات أيضاً، تنظيم جلسات الأسئلة والاستجواب فيما بين مجلس الأمة والوزراء، بأسلوب يراعي مبادئ الشفافية والمساءلة وحق الحكومة في ممارسة السلطة، دون التهديد بالتلويح بحجب الثقة أو التقدم بطلب استجواب من قبل أعضاء مجلس النواب لمجرد تعارض قرارات الحكومة مع مصالح فئوية وشخصية ضيقة، بالإضافة إلى تحديد أدوار مجلس الوزراء ومجلس الأمة والجهاز الحكومي خلال مراحل التغيير الحكومي، والتي تشمل: فترة التشاور لتكليف رئيس وزراء جديد، وفترة تسيير الأعمال لحين تشكيل الحكومة، والفترة الزمنية لحين منح مجلس النواب الثقة للحكومة بناء على أعضائها وبرنامج عملها لأربع سنوات".

يثير جلالة الملك في هذه الورقة موضوع إدارة الفترة ما بين إستقالة الحكومة وتشكيل حكومة جديدة.

وفي هذا الصدد أبين أنه في الفترة ما بين قبول استقالة الحكومة وتشكيل الحكومة التي تليها، كان يتم في معظم الحالات تكليف رئيس الوزراء والوزراء أن يستمروا في تحمل المسؤولية إلى أن يتم تشكيل الوزارة الجديدة، ومن الأمثلة على ذلك حكومة بهجت التلهوني 1961، وحكومة بهجت التلهوني أيضاً 1962، حكومة الشريف حسين ابن ناصر 1963 ، وحكومة سمير الرفاعي 1963، وحكومة وصفي التل 1963،، وحكومة مضر بدران 1979، وحكومة قاسم الريماوي 1980، وحكومة مضر بدران أيضاً 1984، وحكومة عبدالسلام المجالي 1995، وحكومة عبدالله النسور 2013،  وحكومة هاني الملقي  2018، وحكومة عمر الرزاز 2020.

وقد كان يتم تكليف الأمناء العامين في بعض الحالات فقد صدرت الإرادة الملكية السامية بأن يقوم الأمناء العامون للوزارات بتيسير أعمال وزاراتهم بعد قبول استقالة دولة الدكتور عبد الله النسور في حكومته الثانية عام 2016 وذلك إلى حين انتهاء رئيس الوزراء المكلف دولة الدكتور هاني الملقي من تشكيل الحكومة الجديدة.

وكانت قد صدرت الإرادة الملكية السامية بتاريخ 27 نيسان 2012 بأن يقوم الأمناء العامون للوزارات بتسيير أعمال وزارتهم بعد قبول استقالة دولة السيد عون الخصاونة وذلك إلى حين انتهاء رئيس الوزراء المكلف دولة الدكتور فايز الطراونة من تشكيل الحكومة الجديدة.

ويقول جلالة الملك في خطاب العرش السامي في افتتاح الدورة العادية الأولى لمجلس الأمة التاسع عشر بتاريخ 15 تشرين الثاني 2021: "وعليه، فإن أمامكم مسؤولية مناقشة وإقرار قانوني الانتخاب والأحزاب السياسية، والتعديلات الدستورية التي ستقدمها الحكومة لمجلسكم الكريم، بهدف الوصول إلى بيئة حاضنة للحياة الحزبية، لتشكل برلمان المستقبل، بحيث يكون للشباب والمرأة دور بارز فيها".

ويقول جلالة الملك في خطاب العرش السامي في افتتاح الدورة غير العادية لمجلس الأمة التاسع عشر بتاريخ 10 كانون الأول/2020: "إن الدور الدستوري لمجلس الأمة، يجب أن يكون منصباً على الرقابة والتشريع، في إطار التشاركية والتكامل بين السلطات الثلاث، وبعيداً عن المصالح الذاتية الضيقة".

وأبين تالياً الدور التشريعي والرقابي لمجلس الأمة وفق أحكام الدستور.

أ‌. الاختصاص التشريعي لمجلس الأمة:

تتعدد وظائف البرلمان في النظم الدستورية المختلفة، واهم هذه الوظائف هو التشريع الذي يحتل مكان الصدارة فيها، وعليه فإنه لا يجوز للسلطة التنفيذية أن تنفرد بإصدار التشريعات إلا في الأحوال والمقتضيات التي حددها الدستور، وقد بينت احكام الدستور اختصاصات مجلس الأمة التشريعية، اختصاص مجلس الأمة التشريعي يمر بمراحل عدة، هي: 

1. مرحلة اقتراح مشاريع القوانين 

 أولى المراحل التمهيدية التي تبدأ باقتراح مشاريع القوانين، وهذا الحق أقر للسلطة التنفيذية أو لعشرة أعضاء أو اكثر من أعضاء أي من مجلسي الأعيان او النواب أن يقترحوا القوانين سندا لنص المادة (95/1) من الدستور والتي تنص على ما يلي: " يجوز لعشرة أو أكثر من أعضاء أي من مجلسي الأعيان والنواب أن يقترحوا القوانين ويحال كل اقتراح على اللجنة المختصة فـي المجلس لإبداء الرأي فإذا رأى المجلس قبول الاقتراح أحاله على الحكومة لوضعه فـي صيغة مشروع قانون وتقديمه للمجلس فـي الدورة نفسها أو فـي الدورة التي تليها."

2. مرحلة إقرار مجلس الأمة لمشروع القانون:

 تنص المادة (91) من الدستور على ما يلي: "يعرض رئيس الوزراء مشروع كل قانون على مجلس النواب الذي له حق قبول المشروع أو تعديله أو رفضه وفـي جميع الحالات يرفع المشروع إلى مجلس الأعيان ولا يصدر قانون إلا إذا أقره المجلسان وصدق عليه الملك."

وهذه المرحلة تتعلق بمناقشة مقترحات مشاريع القوانين بعد احالتها من الحكومة وصياغتها لها أياً كانت الجهة التي اقترحت مشروع القانون سواء كانت السلطة التنفيذية او مجلس الامة ومن صلاحيات مجلس النواب قبول مشروع القانون كما ورد من الحكومة او رفضه او تعديله، وفي جميع الأحوال يرفع الى مجلس الاعيان.

وقد بين الدستور أحكام انعقاد الجلسة المشتركة لمجلسي الأعيان والنواب لبحث المواد المختلف عليها بين المجلسين، حيث تنص المادة (92) من الدستور على ما يلي: - "1. إذا رفض أحد المجلسين مشروع أي قانون مرتين وقبله المجلس الآخر معدلاً أو غير معدل يجتمع المجلسان فـي جلسة مشتركة برئاسة رئيس مجلس الأعيان لبحث المواد المختلف فـيها ويشترط لقبول المشروع أن يصدر قرار المجلس المشترك بأكثرية ثلثي الأعضاء الحاضرين وعندما يرفض المشروع بالصورة المبينة آنفاً لا يقدم مرة ثانية إلى المجلس فـي الدورة نفسها".

2. لمجلسي الأعيان والنواب، وفقا للنظام الداخلي لكل منهما، تشكيل لجنة مشتركة لبحث المواد المختلف فيها لمشروع أي قانون والتوافق على صيغة نهائية ورفع توصياتها للمجلسين.

وأشير في هذا الصدد إلى أن الفقرة الثانية من المادة (92) من الدستور نص مستحدث في التعديل الذي تم على الدستور سنة 2022 ويهدف هذا النص لتحقيق التوافق بين مجلسي الأعيان والنواب في المواد المختلف فيها بين المجلسين لمشروع أي قانون وإيجاد صيغة نهائية ورفع توصياتها للمجلسين.

وبعد إقرار مجلسا الأعيان والنواب لمشروع القانون يرفع لجلالة الملك للتصديق عليه ثم ينشر في الجريدة الرسمية حيث تنص المادة (93) من الدستور على ما يلي: 

 1- كل مشروع قانون أقره مجلسا الأعيان والنواب يرفع إلى الملك للتصديق عليه.  

 2- يسري مفعول القانون بإصداره من جانب الملك ومرور ثلاثين يوماً على نشره فـي الجريدة الرسمية إلا إذا ورد نص خاص فـي القانون على أن يسري مفعوله من تاريخ آخر.

3- إذا لم ير الملك التصديق على القانون فله فـي غضون ستة أشهر من تاريخ رفعه إليه أن يرده إلى المجلس مشفوعاً ببيان أسباب عدم التصديق.

4- إذا رد مشروع أي قانون (ماعدا الدستور) خلال المدة المبينة فـي الفقرة السابقة وأقره مجلسا الأعيان والنواب مرة ثانية بموافقة ثلثي الأعضاء الذين يتألف منهم كل من المجلسين وجب عندئذ إصداره وفـي حالة عدم إعادة القانون مصدقاً فـي المدة المعينة فـي الفقرة الثالثة من هذه المادة يعتبر نافذ المفعول وبحكم المصدق. فإذا لم تحصل أكثرية الثلثين فلا يجوز إعادة النظر فـيه خلال تلك الدورة على أنه يمكن لمجلس الأمة أن يعيد النظر فـي المشروع المذكور فـي الدورة العادية التالية."

ب- الاختصاص الرقابي لمجلس الأمة.

يملك مجلس الأمة وفقاً لأحكام الدستور عدة وسائل للرقابة على اعمال السلطة التنفيذية، وتتمثل هذه الوسائل بحق السؤال والاستجواب واجراء التحقيق، وطرح موضوع عام للمناقشة، واخيراً المسؤولية الوزارية. 

1. السؤال 

يعد السؤال من اهم أدوات الرقابة البرلمانية، وله أهمية في كشف المخالفات والتجاوزات في الوزارات والمؤسسات الحكومية وتنص المادة (96) من الدستور على ما يلي: " لكل عضو من أعضاء مجلسي الأعيان والنواب أن يوجه إلى الوزراء أسئلة واستجوابات حول أي أمر من الأمور العامة وفقاً لما هو منصوص عليه فـي النظام الداخلي للمجلس الذي ينتمي إليه ذلك العضو، ولا يناقش استجواب ما قبل مضي ثمانية أيام على وصوله إلى الوزير إلا إذا كانت الحالة مستعجلة ووافق الوزير على تقصير المدة المذكورة."

2. الاستجواب

يعد الاستجواب من وسائل الرقابة التي تمارسها السلطة التشريعية بشقيها الاعيان والنواب على اعمال الحكومة ويقصد به محاسبة الوزراء او أحدهم على بعض تصرفات التي تدخل في اختصاصهم سنداً لأحكام المادة (96) من الدستور، وقد عرفته الأنظمة الداخلية لمجلسي الأعيان والنواب بأنه محاسبة الوزراء او أحد الوزراء على تصرف له بشأن من الشؤون العامة. 

3. طرح موضوع عام للمناقشة 

لم يتطرق الدستور الأردني طرحه الى هذا الحق كما هو الحال في الدستور المصري (المادة 129 من الدستور المصري) الا ان النظامين الداخلين لمجلسي الاعيان والنواب تضمناً تنظيم هذا الأسلوب من أساليب الرقابة، فقد نصت المادة (138) من النظام الداخلي من مجلس النواب أن " يجوز لعشرة أعضاء أو أكثر أن يقدموا إلى المجلس بطلب مناقشة أي أمر من الأمور والقضايا العامة، وكذلك نصت المادة (99) من النظام الداخلي لمجلس الأعيان لعام 2014 " يجوز لخمسة أعيان أو أكثر أن، يتقدموا بطلب مناقشة أي أمر من الأمور والقضايا العامة ".

4. المسؤولية الوزارية أمام مجلس النواب.

تعد المسؤولية الوزارية أحد الخصائص الجوهرية في النظام البرلماني التي تقرر للبرلمان الحق في سحب الثقة من الحكومة أو أحد الوزراء التي يترتب عليها وجوب استقالة الحكومة أو الوزير، وبذلك تعتبر المسؤولية السياسية أشد صور الرقابة التي يمارسها مجلس النواب في مواجهة الحكومة.

وقد حددت أحكام الدستور هذه المسؤولية حيث تنص المادة (51) من الدستور على ما يلي: - " رئيس الوزراء والوزراء مسؤولون أمام مجلس النواب مسؤولية مشتركة عن السياسة العامة للدولة كما أن كل وزير مسؤول أمام مجلس النواب عن أعمال وزارته".

كذلك تنص الفقرة الأولى من المادة (53) من الدستور على ما يلي: " تعقد جلسة الثقة بالوزارة أو بأي وزير منها أما بناء على طلب الوزراء وأما بناء على طلب موقع من عدد لا يقل عن ربع عدد أعضاء مجلس النواب".

وأشير في هذا الصدد إلى أن هذا النص قد عدل عام 2022 حيث كان النص قبل التعديل يقضي بأن عشرة أعضاء من مجلس النواب يمكنهم التقدم بطلب لعقد جلسة ثقة بالوزراء وقد نصت الفقرة الثانية من المادة (53) من الدستور على ما يلي: " يؤجل الاقتراع على الثقة لمرة واحدة لا تتجاوز مدتها عشرة أيام إذا طلب ذلك الوزير المختص أو هيئة الوزراء ولا يحل المجلس خلال هذه المدة ".

وتنص المادة (54) من الدستور على ما يلي: " 1- تطرح الثقة بالوزارة او بأحد الوزراء امام مجلس النواب.

2- وإذا كان قرار عدم الثقة خاصاً بأحد الوزراء وجب عليه اعتزال منصبه.

وأشير في هذا الصدد إلى أنه قد تم تعديل الفقرة الثانية من المادة (54) المبينة بأعلاه بإضافة عبارة: " ولا يجوز تكليف رئيسها تشكيل الوزارة التي تليها" وذلك في التعديل الذي تم على الدستور عام 2022.

ثامناً: دور المجالس البلدية ومجالس المحافظات في التقليل من عبء الخدمات التي يقوم بها مجلس النواب

يقول جلالته في كتاب التكليف السامي الثاني لدولة الدكتور هاني الملقي بتاريخ 25 أيلول/سبتمبر 2016: "إجراء انتخابات المجالس البلدية ومجالس المحافظات العام المقبل، بالإضافة إلى الإعداد والتحضير بشكلٍ جيد ودقيق لضمان نجاح هذا الاستحقاق الوطني من أجل تعزيز مشاركة المواطنين في صنع القرار السياسي والتنموي. إنّ هذه المجالس تقلل من عبء الخدمات الذي يقوم به أعضاء مجلس النواب، ومن شأنها أيضاً أن تضيف مزيداً من المشاركة السياسية في الحياة العامة وتعمق الحياة الديمقراطية، وتمكن المواطنين من التأثير بالقرارات المرتبطة مباشرة بهم في الميدان، فهم الأقدر على تحديد احتياجاتهم والطرق الأنسب للتعامل مع هذه الاحتياجات".

يؤكد جلالة الملك على دور المجالس البلدية ومجالس المحافظات في تقديم الخدمات وتعزيز الدور المطلوب منها وان لا ينشغل مجلس النواب في هذا الدور مما يتيح لمجلس النواب القيام بالدور المطلوب منه وفقاً لأحكام الدستور والتشريعات الناقدة في المملكة، حيث ان الدور الرئيسي لمجلس النواب هو الدور التشريعي والرقابي.

تاسعاً: تأسيس مركز للدراسات والبحوث التشريعية

يقول جلالته في الورقة النقاشية الخامسة: تعميق التحول الديمقراطي: الأهداف، والمنجزات، والأعراف السياسية بقلم عبد الله الثاني ابن الحسين13  تشرين الأول / أكتوبر 2014: " تأسيس مجلس النواب مركزاً للدراسات والبحوث التشريعية يدعم عمل النواب واللجان النيابية المتخصصة، ويضمن أن يستند عمل المجلس وقراراته إلى الأبحاث والمعلومات المدعومة بالبراهين، كما شهدنا جهوداً حثيثة لتعزيز الشفافية، تمثلت بقيام اللجنة المالية في مجلس النواب بمناقشة تفصيلية لموازنات القوات المسلحة والأجهزة الأمنية، والديوان الملكي الهاشمي للعام 2014، وذلك في سابقة ومبادرة نوعية لمجلس النواب للارتقاء بآليات وممارسات الرقابة."

وقد تم تأسيس مركز الدراسات والبحوث التشريعية في مجلس النواب بتاريخ 24/6/2014 ان هذا التوجيه من جلالة الملك بتأسيس مركز للدراسات والبحوث التشريعية على درجة عالية من الأهمية، حيث ان المعلومات المتعلقة بالقوانين ومشاريع القوانين والارقام والإحصائيات والحيثيات المتعلقة بالقوانين تبين مدى الحاجة للتشريع او تعديله او الثغرات في التشريع لكي يستطيع النائب الإحاطة التامة بالتشريع وتحديد موقفه في ضوء هذه المعلومات.

عاشراً: المساءلة الشعبية لمجلس النواب

يقول جلالته في مقابلة صحفية مع "صحيفتي الرأي والجوردن تايمز" بتاريخ 5 كانون الأول/ ديسمبر 2012" وأهم ما نريد ترسيخه هو عملية مساءلة الناخبين للنواب من حيث التزامهم ببرامجهم الانتخابية، ووضع الحلول لمختلف التحديات، ويجب أن يترسخ المفهوم التالي لدى المواطن: وهو أن المساءلة والمشاركة السياسية لا تنتهي بالاقتراع بل هي عملية مفتوحة ومستمرة عبر رقابة أداء النواب ووضعهم أمام مسؤولياتهم".

يقول جلالته في خطاب العرش السامي في افتتاح الدورة غير العادية لمجلس الأمة السابع عشر بتاريخ 10 شباط/ فبراير 2013: " إننا ندعو لنهج عمل حكومي جديد يقوم على بناء الاستراتيجيات والخطط التنفيذية، بالتشاور مع القواعد صعوداً إلى الأعلى. وعلى الحكومة أن تتوخى الشفافية والانفتاح، وتوفير المعلومة في عرض موازناتها ومشاريعها ومراحل التنفيذ والإنجاز على المواطنين وممثليهم، ويتم الحكم على أداء الحكومة ومساءلتها على أساسها. وهذا يستدعي ترسيخ القناعة لدى الحكومة وأجهزتها، بأن تطوير القطاع العام عبر العمل الميداني، والتواصل المباشر والوقوف على حاجات المواطنين، هي مسؤوليتهم الأولى. وبخلاف ذلك، فإن مجلس النواب سيكون عرضة للمساءلة من المواطنين، للمطالبة بحجب الثقة عن الحكومة أو أحد الوزراء".

ويضيف جلالته " وفق ما أشرت إليه في هذه الورقة وخطاب العرش الأخير لافتتاح الدورة غير العادية لمجلس الأمة السابع عشر، الدور الأساسي على طريق التحول الديمقراطي والإصلاح الشامل. كما نريد الوصول إلى استقرار نيابي وحكومي يتيح العمل في مناخ إيجابي لأربع سنوات كاملة، طالما ظلت الحكومة تحظى بثقة مجلس النواب، وطالما حافظ المجلس على ثقة الشعب".

ويقول جلالته في الورقة النقاشية الثالثة" أدوار تنتظرنا لنجاح ديمقراطيتنا المتجددة " بتاريخ 2 أذار / مارس 2013: " وبدوره، يخضع مجلس النواب لمساءلة المواطنين الذين انتخبوا أعضاءه، وهذا هو جوهر المسؤوليات التي على كل نائب النهوض بها ".